Dự thảo Luật về PPP: Việt Nam nên học hỏi kinh nghiệm quốc tế như thế nào?

Enternews.vn PPP là một lĩnh vực chuyên biệt và đặc thù nên việc xây dựng Dự thảo Luật về PPP rất cần tham khảo kinh nghiệm quốc tế.

Hôm nay (28/5), Quốc hội sẽ thảo luận về Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP). Dự thảo luật được nhiều người quan tâm, bởi lâu nay việc thực hiện dự án PPP có rất nhiều bất cập.

Cũng bởi những tác động tích cực của mô hình hợp tác công tư (Public - Private Partner) nên mô hình này đã và đang được triển khai ở nhiều nước trong nhiều thập niên qua. Trong thời gian gần đây, Việt Nam đang tích cực nghiên cứu và triển khai thí điểm một số hình thức của mô hình PPP.

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai các dự án PPP ở Việt Nam, nhiều dự án lại gặp phải sự phản đối rất của dư luận. Trong bối cảnh ấy, việc nghiên cứu kinh nghiệm thành công và thất bại của các nước trên thế giới là vấn đề rất đáng quan tâm.

Trong thời gian gần đây, Việt Nam đang tích cực nghiên cứu và triển khai thí điểm một số hình thức của mô hình PPP.

Trong thời gian gần đây, Việt Nam đang tích cực nghiên cứu và triển khai thí điểm một số hình thức của mô hình PPP.

Ấn Độ: Đề cao sự minh bạch trong triển khai và cơ chế hỗ trợ của Chính phủ

Sự đặc trưng trong hình thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư đề cao sự minh bạch và các hỗ trợ mạnh mẽ từ phía Chính phủ. Mô hình PPP tại Ấn Độ mới thực sự bắt đầu hiệu quả từ năm 2005 – 2006 khi Chính phủ ban hành cơ chế hỗ trợ tài chính phù hợp, đi cùng là các biểu mẫu hướng dẫn rõ ràng và có đầu mối cấp Trung ương về PPP. Từ đó đến nay, Bộ phận đầu mối PPP thuộc Bộ Tài chính đã thực hiện hơn 60 dự án PPP với mức kinh phí Nhà nước hỗ trợ khoảng 9 tỷ USD.

Việc hỗ trợ từ phía Nhà nước được chia thành nhiều nguồn: cụ thể Chính quyền liên bang hỗ trợ tối đa 20% tổng mức đầu tư dự án PPP, 20% phần thuộc trách nhiệm chính quyền địa phương hoặc các bộ và ngành có dự án do đó cho phép mức hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước lên tới 40%. Mức hỗ trợ cụ thể từng dự án sẽ được quyết định thông qua kết quả đấu thầu cạnh tranh lựa chọn nhà đầu tư cho dự án.

Theo mức trần ngân sách được Bộ Tài chính xác định, tại Ấn Độ, việc xem xét và phê duyệt dự án PPP (tương đương khoảng 15 triệu USD), đến 2 tỷ rupees (khoảng 30 triệu USD) và cao hơn. Tuỳ theo tính chất dự án, phần tài chính Nhà nước hỗ trợ các dự án PPP có thể trong giai đoạn đầu từ xây dựng công trình (Capex – capital expenditure) hoặc trong giai đoạn vận hành (opex – operation expediture). Hiện nay, Chính phủ Ấn Độ đang thí điểm thêm phương án hỗ trợ tài chính đồng thời ở giai đoạn xây dựng và vận hành dự án.

Quy định về việc chấm dứt hợp đồng PPP của Ấn Độ đáng lưu ý là:

Thứ nhất, không được điều chỉnh bởi luật, chỉ có các hướng dẫn việc thực hiện.

Thứ hai, nguyên tắc về thanh toán chấm dứt hợp đồng chỉ được nêu trong các hợp đồng nhượng quyền với quy định khác nhau tuỳ từng lĩnh vực.

Thứ ba, hợp đồng nhượng quyền dự án đường bộ chia làm hai trường hợp chấm dứt hợp đồng do Uỷ ban đường cao tốc quốc gia Ân Độ (NHAI) và vì các lí do khác, cụ thể là: trừ trường hợp vi phạm của NHAI là kết quả của hành động vi phạm khác của bên nhận nhượng quyền hoặc do sự kiện bất khả kháng, việc chấm dứt hợp đồng do vi phạm của NHAI trong những trường hợp sau: (1) có vi phạm hợp đồng và vi phạm đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến bên nhận nhượng quyền và NHAI không có khả năng sửa đổi trong vòng 90 ngày; (2) NHAI không thực hiện theo hợp đồng hoặc có bằng chứng về việc cố tính không thực hiện hợp đồng; (3) có hành động gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc thực hiện các nghĩa vụ theo hợp đồng của bên nhận nhượng quyền và không thể sửa chữa trong vòng 90 ngày; (4) NHAI trì hoãn việc thanh toán khi đến hạn quá 90 ngày.

Những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là: Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía Chính phủ là yếu tố quan trọng nhất tại ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng.

Cùng với đó, sự minh bạch là vấn đề rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP. Điều này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực nhà nước.

Sự nhất quán của chính sách, các quy định của Chính phủ có tính hiệu quả và linh hoạt.

Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý đến vấn đề phân bổ rủi ro và thu hồi bù đắp chi phí. Xác định rõ ràng vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP. - Chính sách tài chính cho dự án PPP: Chính phủ trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng phát triển – vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân.

Vương quốc Anh: Chỉ lựa chọn dự án nếu tạo ra giá trị vượt trội

Anh Quốc có thể được xem là quốc gia tiên phong, khai phong hình thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Không chỉ là quốc gia tiên phong, có thể nói, Anh còn là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Theo nghiên cứu của tác giả Ngọc Anh trong bài viết “Mô hình PPP và các hình thức phổ biến” thì ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn đầu tư tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ.

Tuy nhiên, theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.

Mặc dù vậy, Vương quốc Anh không có luật trực tiếp điều chỉnh về PPP, nhưng có các hướng dẫn việc thực hiện.

Ngoài ra, Anh còn có các chương trình hành động được xây dựng và ban hành từ phía Chính phủ, đơn cử như chương trình PPP được thực hiện trong khuôn khổ sáng kiến tài chính tư nhân triển khai từ năm 1992.

Một số nguyên tắc chính của Sáng kiến tài chính tư nhân bao gồm: chuyển giao rủi ro trong xây dựng, vận hành sang cho khu vực tư nhân, thời hạn hợp đồng dài hạn, nhà đầu tư tự huy động vốn vay, nhà nước trả phí hàng năm (không áp dụng mô hình nhà đầu tư tự kinh doanh và thu phí trực tiếp từ người sử dụng), hợp đồng PPP điều chỉnh mối quan hệ giữa các bên trong suốt thời gian dự án.

Để thực hiện chương trình PPP, Bộ Kinh tế và tài chính thành lập Tổ chức đối tác Anh là Trung tâm phát triển kiến thức và mở rộng chương trình PPP của Chính phủ. Tổ chức này tham vấn chính sách và chiến lược PPP quốc gia.

Sự khác biệt trong đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP giữa Anh và Việt Nam khá khác nhau, sự khác biệt này xuất phát từ sự khác nhau về mô hình chính trị cũng như là về khả năng tài chính. Với nguồn ngân sách dồi dào, Anh thận trọng trong việc lựa chọn thực hiện theo hình thức đối tác công tư thông qua việc cân đo đong đếm giữa hai phương thức PPP và đầu tư truyền thống của Nhà nước.

Chỉ với các dự án thực sự lớn và có sự khác biệt khá rõ ràng giữa hai phương án này thì Anh mới lựa chọn thực hiện, còn ở Việt Nam, nguồn vốn Chính phủ không nhiều vì đất nước đang trong giai đoạn phát triển do đó chúng ta rất cần sự chia sẻ từ tư nhân.

Và cũng có thể từ sự thận trọng này dẫn đến sự thành công gần như tuyệt đối của hình thức đầu tư PPP ở Anh, mặc dù số lượng dự án không cao nhưng tổng lượng vốn của các công trình đầu tư theo hình thức đối tác công tư là rất lớn. Với kinh nghiệm của một quốc gia đi đầu, cộng với nguồn vốn dồi dào của Chính phủ đã làm cho Anh trở thành quốc gia để Việt Nam có thể học hỏi.

Đức: Tính toán và thẩm định thận trọng các điều kiện

Theo cuốn Public-private partnership, Principles of Policy and Finance của tác giả E.R Yescombe hiện tại Đức có 3 dạng hình thức PPP là F-Model, A-Model và Hợp đồng xây dựng. Trong đó, F-Model là mô hình có tuổi đời lâu nhất trong các loại dự án PPP và liên tục được sửa đổi trong các quy định pháp luật của Đức năm 2002 và 2005. Năm 1994, dự án hầm Warnow Rostock được công khai đấu thầu và hợp đồng nhượng quyền được kí kết vào tháng 7/1996 với thời gian nhượng quyền 30 năm.

So với các nước châu Âu khác, mô hình hợp tác công tư tại Đức xuất hiện khá trễ. Do vậy, hai bên công và tư vẫn còn thiếu kinh nghiệm trong quan hệ đối tác PPP nên công trình Warnow Rostock được công khai đấu thầu vào năm 1994 đã thất bại, thời gian nhượng quyền phải kéo dài thêm 20 năm nữa (thoả thuận ban đầu là 30 năm) để đối tác tư nhân thu hồi đủ vốn đầu tư.

Theo công trình nghiên cứu kinh nghiệm thế giới về đầu tư đối tác công tư – PPP của các tác giả Nguyễn Thị Quỳnh Nga và Lý Thị Thu Thảo đăng trên cổng thông tin Logistic của Việt Nam thì nguyên nhân dẫn đến sự thất bại này là do ở thời điểm này, pháp luật của Đức còn chịu sự ràng buộc bởi pháp luật EU. Theo đó, luật EU miễn trừ hoạt động thu phí từ các công trình xây dựng cầu, đường hầm…

Ngoài ra, dự báo lưu lượng giao thông không chính xác do không tính đến các yếu tố liên quan như hiện tượng di cư của người dân Rostock cũng là một trong các nguyên nhân khiến dự án PPP này thất bại.

Như vậy, sự thất bại của Warnow Rostock nói chung và các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư nói riêng tại Đức cũng có vài nét tương đồng với một số dự án PPP tại Việt Nam. Và nguyên nhân này xuất phát từ vấn việc dự đoán không chính xác các nguyên nhân khách quan tác động đến dự án, và nguyên nhân này đã tác động một cách trực diện đến sự thành công của dự án.

Do đó, bài học rút ra cho Việt Nam đối với các dự án PPP nói chung và tất cả các hình thức đầu tư khác nói riêng, cần phải tính toán và thẩm định một cách cẩn thận các điều kiện chủ quan và khách quan tác động đến quá trình xây dựng và vận hành dự án để có thể đưa ra quyết định có thực hiện dự án hay không và nếu có thì thực hiện như thế nào để giảm thiểu thấp nhất các rủi ro có thể xảy ra.

Bài học nào cho Việt Nam?

Những bài học trên là nguồn tham khảo cho việc vận dụng mô hình PPP trong quá trình đổi mới khu vực công nói chung và cải cách hành chính nói riêng ở Việt Nam.

Trong quá trình xây dựng Luật về PPP, Ban soạn thảo Dự thảo Luật đã có chính sách phân bổ các rủi ro của dự án hợp lý nhất cho mỗi bên với một quy trình giám sát, phân chia, chuyển giao và kiểm soát rủi ro bằng cách: phân tích các rủi ro của dự án trước khi tiến hành đấu thầu, thành lập những đơn vị hoặc trung tâm chuyên trách về lĩnh vực phân bổ rủi ro nhằm xem xét, theo dõi và tư vấn cho các chủ đầu tư dự án. Ban hành các chính sách, quy chế mới phù hợp cho cả hai bên nhằm cân bằng lợi ích và rủi ro cũng như phân bổ đều cho cả hai bên.

Bên cạnh đó, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có một cơ quan chuyên trách quản lý về PPP, một mặt giám sát việc xây dựng hợp đồng PPP, mặt khác để tham gia vào quy trình tổ chức đấu thầu.

Cơ quan này có thể gọi là Trung tâm PPP với nhiệm vụ chính là: nghiên cứu chính sách liên quan đến chương trình PPP, tiêu chuẩn hóa và cung cấp các tài liệu hướng dẫn cho các dự án thực hiện theo hình thức PPP, xúc tiến các dự án đầu tư theo hình thức đầu tư PPP, đào tạo nhân lực tham gia và quản lý các dự án PPP.

Hiện nay, trong Dự thảo Luật về PPP có quy định về Hội đồng thẩm định dự án PPP tại Điều 6, nhưng đây chưa phải là một cơ quan chuyên trách để theo dõi, giám sát các dự án PPP trong cả nước.

Hiện Dự thảo trao quyền giám sát cho các cơ quan kí kết hợp đồng nhiệm vụ này, nhưng cần xây dựng thêm một cơ quan chuyên trách để quản lý, theo dõi trên toàn quốc.

Mời các bạn tham gia vào Diễn đàn chuyên sâu: Doanh nhân, Doanh nghiệp, Diễn đàn bất động sản, Khởi nghiệp, Diễn đàn pháp luật, Diễn đàn Tài chính

Mời các bạn tham gia vào group Diễn đàn Doanh nghiệp để thảo luận và cập nhật tin tức.

Bạn đang đọc bài viết Dự thảo Luật về PPP: Việt Nam nên học hỏi kinh nghiệm quốc tế như thế nào? tại chuyên mục DIỄN ĐÀN PHÁP LUẬT của Báo Diễn đàn doanh nghiệp. Liên hệ cung cấp thông tin và gửi tin bài cộng tác: email toasoan@dddn.com.vn, hotline: (024) 3.5771239,
Đánh giá của bạn:

 



Bình luận
Bạn còn /500 ký tự
Xếp theo: Thời gian | Số người thích