Sự cần thiết Ban hành Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa được Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đề xuất nhiều năm trước đây trong bối cảnh các doanh nghiệp Việt Nam quy mô ngày càng nhỏ đi (từ 49 lao động/ một DN vào năm 2007 xuống còn 29 lao động vào năm 2015) ; các DNNVV Việt Nam ngày càng trở nên dễ bị tổn thương hơn các DN lớn và hàng chục DNNVV đã phải giải thể và ngừng hoạt động hàng năm; việc thiếu vắng các DN có quy mô vừa, có đủ năng lực để kết nối thị trường trong nước với nước ngoài là nỗi trăn trở của cả cộng đồng doanh nghiệp và các nhà hoạch định chính sách: Làm gì để doanh nghiệp Việt nam “ lớn “ được ?

Chỉ còn hơn 1 tháng nữa, dự kiến các Đại biểu Quốc hội sẽ “nhấn nút” để thông qua Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa mà theo ý kiến của cộng đồng doanh nghiệp, nên đổi tên thành “Luật phát triển DNNVV” để khuyến khích sự lớn mạnh của khu vực này, thay vì coi đó là khu vực cứ luôn luôn phải ‘ bao cấp”, “o bế “ tách biệt hẳn với các khu vực doanh nghiệp khác. Và Nghị trường Quốc hội chắc chắn sẽ nóng lên với Dự thảo về Luật hỗ trợ DNNVV vừa được Ban thường vụ Quốc hội thảo luận (ngày 17/4/2017) với nhiều điều khoản còn phải hoàn chỉnh, thiết kế lại để đáp ứng được mục tiêu của Dự Luật. Một số kiến nghị của cộng đồng doanh nghiệp do VCCI tập hợp và đề xuất lên ban soạn thảo đã được tiếp thu. Tuy nhiên sau đây là quan điểm nhất quán của VCCI để tiếp tục hoàn thiện Luật hỗ trợ DNNVV.

Hệ thống các hiệp hội doanh nghiệp (hoạt động theo Nghị định 45) không chỉ có các hiệp hội DNNVV và các hiệp hội ngành nghềp/mà còn bao gồm cả các Hiệp hội doanh nghiệp ở các địa phương, vùng; Hiệp hội doanh nhân nữ Việt Nam; Hiệp hội doanh nhân trẻ.. mà 95% số hội viên của những Hiệp hội DN này là DNNVV.

Hệ thống các hiệp hội doanh nghiệp (hoạt động theo Nghị định 45) không chỉ có các hiệp hội DNNVV và các hiệp hội ngành nghề mà còn bao gồm cả các Hiệp hội doanh nghiệp ở các địa phương, vùng; Hiệp hội doanh nhân nữ Việt Nam; Hiệp hội doanh nhân trẻ.. mà 95% số hội viên của những Hiệp hội DN này là DNNVV.

Nhận diện đúng nhu cầu hỗ trợ của DNNVV và lựa chọn giải pháp hỗ trợ thích hợp là thách thức không nhỏ đối với Ban soạn thảo của Dự Luật. DNNVV thiếu vốn, thiếu công nghệ; thiếu nguồn nhân lực, thiếu mặt bằng sản xuất, và quan trọng nhất là thiếu thị trường là điều tất cả mọi người đều nhận thấy. Nhưng Dự thảo Luật phải “ bắt mạch’ và “ chẩn đoán” được nguyên nhân sâu xa của những khó khăn này trên một góc nhìn rộng hơn trong mối tương quan với doanh nghiệp có quy mô lớn. Một mặt, các DNNVV phải nhận được sự hỗ trợ thiết thực, điều mà khi đã trở thành DN lớn rồi họ có thể tự mình lo liệu được; Mặt khác các giải pháp phải tuân thủ nguyên tắc hỗ trợ rất căn bản mà dự thảo Luật đưa ra là “Hỗ trợ theo nguyên tắc thị trường”. Xin điểm lại một số điều được đưa trong dự thảo Luật chưa đáp ứng được yêu cầu trên và hướng điều chỉnh:

Trước hết có thể nói đến Biện pháp hỗ trợ tiếp cận tín dụng quy định tại Điều 8 của Dự thảo. Cần xác định rõ rằng những khó khăn trong tiếp cận vốn tín dụng đối với DNNVV (so với DN có quy mô lớn) không hẳn là chỉ có vấn đề lãi suất cao mà lại thường tập trung ở 02 vấn đề:

Vấn đề thứ nhất, DNNVV thường thiếu tài sản thế chấp: Để giải quyết vấn đề này dự thảo đã đưa ra 02 công cụ chính : Thành lập quỹ bảo lãnh tín dụng và tăng cường các biện pháp cho vay tín chấp trên cơ sở đánh giá tĩn nhiệm doanh nghiệp. Tuy nhiên, với quy định như hiện tại về Quỹ Bảo lãnh tín dụng thì tính khả thi rất hạn chế xét theo kinh nghiệm 16 năm triển khai Quỹ Bảo lãnh tín dụng ở Việt Nam – tức là không có gì mới. Dự thảo cần có quy định rõ hơn về một số nguyên tắc cơ bản của nghiệp vụ Bảo lãnh tín dụng cho DNNVV, khác với bảo lãnh tính dụng thông thường ở chỗ nào. Chẳng hạn như: Tỷ lệ vốn vay được Bảo lãnh; Có cần hay không tài sản thế chấp thứ cấp (loại tài không đủ tiêu chuẩn để thế chấp vay vốn thông thường ) trong trường hợp khoản vay được chấp thuận bảo lãnh; và đặc biệt là trách nhiệm của tổ chức tín dụng trong quan hệ bảo lãnh… . Đây mới là vấn đề cốt lõi của quy định này.

Dự thảo nêu nguyên tắc “bảo lãnh dựa trên tài sản bảo đảm hoặc phương án sản xuất kinh doanh khả thi hoặc chứng từ có giá hoặc xếp hạng tín nhiệm của doanh nghiệp và thực hiện đúng nghĩa vụ bảo lãnh đã cam kết”, nhưng điều này sẽ chỉ có thể khả thi đối với DN lớn, còn đối với DNNVV thì ở đây phải thay chữ “ hoặc” bằng chữ “ và”. Chỉ cần thay đổi một từ ở đây, bản chất vấn đề cũng sẽ thay đổi.

Tương tự, đối với việc “tăng cường các biện pháp cho vay tín chấp trên cơ sở đánh giá tĩn nhiệm doanh nghiệp” Dự thảo luật cũng không đưa ra được Nhà nước sẽ làm gì hơn cho DNNVV so với những gì hiện nay đã và đang làm với DN lớn, đã có lịch sử tín dụng. Vấn đề ở đây là chúng ta đang rất thiếu hệ thống đánh giá tín nhiệm đối với DNNVV – những DN chưacó lịch sử tín dụng được ghi nhận trong hệ thống đánh giá tín nhiệm hiện hành của Nhà nước hay của các TCTD. Do vậy Dự thảo luật ( điều 8, khoản 1) cần phải bổ sung nội dung:

Nhà nước xây dựng và khuyến khích thành lập các tổ chức đánh giá định mức tín nhiệm đối với DNNVV giúp các TCTD tăng cường các biện pháp cho vay tín chấp

Vấn đề thứ hai là, DNNNVV thường không là đối tượng quan tâm của các tổ chức tín dụng, do chi phí giao dịch vho DNNVV vay cao hơn so với cho DN lớn vay. Để khuyến khích các TCTD cho DNNVV vay thì Nhà nước cần có quy định rõ về việc lấy dư nợ tín dụng cho DNNVV của các tổ chức tín dụng là một trong các tiêu chí khi xem xét cho phép các tổ chức này tham gia các chương trình của Nhà nước (ví dụ: đấu thầu Trái phiếu Chính Phủ: Tham gia các chương trình sử dụng vốn ODA: Nhận hỗ trợ của Nhà nước để nghiên cứu và phát triển sản phẩm tín dụng phù hợp cho DNNVV hoạt động trong ở một số lĩnh vực ưu tiên phát triển nhưng có rủi ro ; Các biện pháp khuyến khích TCTD này cũng có thể áp dụng nếu như các TCTD góp vốn cho Quỹ Bảo lãnh tín dụng. Những nội dung khuyến khích các TCTD này cần được cụ thể hóa trong Luật chứ không thể nêu một cách rất chung chung như hiện nay.

Đảm bảo tính nhất quán trong hệ thống pháp luật và các quy định là một yêu cầu vô vùng quan trọng, bởi đây là một luật riêng biệt có sự “ giao thoa” với rất nhiều luật khác, ít nhất trong dự thảo này là với Luật Thuế TNDN, Luật kế toán, Luật đầu tư , Luật doanh nghiệp. Để làm điều này cần phân loại về rõ 02 các hình thức hỗ trợ: Hỗ trợ trực iếp và hỗ trợ gián tiếp.

Đối với các hình thức hỗ trợ trực tiếp, và nhất là hỗ trợ về tài chính như giảm thuế TNDN; cấp bù lãi suất, bù giá cho thuê mặt bằng sản xuất…. thì việc xây dựng các tiêu chí DNNVV phải hết sức rõ ràng và chính xác để tránh lạm dụng và Nhà nước phải xác định được nguồn lực cũng như tác động của việc giảm thuế TNDN, bù giá đất, bù lãi suất xem nó có thực sự khuyến khích DNNVV phát triển hay không. Đồng thời phải đưa ra được mức trần của tổng tiền thuế TNDN được giảm trên một doanh nghiệp cũng như tổng mức tiền cấp bù giá/ lãi suất bởi nguồn lực của Nhà nước là có hạn.

Để triển khai các hình thức hỗ trợ này, ngoài số tiền ngân sách Nhà nước bị giảm do giảm thuế và bù giá, Nhà nước sẽ phải bỏ thêm một khoản chi phí khá lớn để nuôi bộ máy vận hành cũng như phát sinh hàng loạt các chi phí thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp và dễ dẫn đến tiêu cực, do vậy nó không còn là phổ biến ở các quốc gia trên thế giới. Mặt khác loại hỗ trợ này không hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc thị trường và trong một số trường hợp nó có thể dẫn đến vi phạm các cam kết quốc tế.

Hình thức hỗ trợ gián tiếp (thông qua các tổ chức hỗ trợ, hiệp hội doanh nghiệp; đơn vị cung cập dịch vụ) được triển khai dưới dạng cung cấp các dịch vụ phát triển kinh doanh, theo đó phải phân loại giữa dịch vụ tài chính và dịch vụ phi tài chính, trên cơ sở đó xác định: Các cơ quan Nhà nước làm gì? Các tổ chức cung cấp dịch vụ làm gì ? và theo cơ chế nào? Đối với loại hình hỗ trợ này, việc vận dụng các tiêu chí DNNVV cần phải được linh hoạt.

Như vậy, hình thức hỗ trợ khác nhau thì đối tượng thực hiện hỗ trợ và đối tượng được hỗ trợ cũng khác nhau. Sau đây là một số ví dụ cho thấy tính chưa nhất quán trong dự thảo Luật:

-Ví dụ thứ nhất: Nếu như việc bù cấp lãi suất tín dụng được thực hiện thông qua các tổ chức tín dụng, ít nhiều được thống nhất trên toàn quốc thì việc hỗ trợ giá thuê đất ở các địa phương lại không rõ sẽ thông qua tổ chức nào (Điều 10) ? Liệu sẽ có diễn ra tình trạng mỗi địa phuơng sẽ trợ cấp một mức khác nhau hay không?

-Ví dụ thứ hai: Với biện pháp hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa tham gia cụm liên kết ngành, chuỗi giá trị, không rõ tại sao Dự thảo Luật lại chỉ tập trung vào các doanh nghiệp chế biến và sản xuất, trong khi giá trị gia tăng của sản phẩm hiện nay đang tập trung vào khâu thiết kế, phát triển sản phẩm và phân phối (tức phải có sự liên kết chặt chẽ với các DN kinh doanh trong lĩnh vực dịch vụ ). Liệu nhiều ngành kinh tế đang được Nhà nước xây dựng trở thành ngành kinh tế mũi nhọn như Du lịch, Nông nghiệp có cần phát triển theo chuỗi và có cần sự hậu thuẫn của lực lượng DNNVV lớn mạnh? Mặt khác, trong bối cảnh hầu hết các DN đều đăng ký kinh doanh đa ngành như hiện nay thì việc đặt ra các điều kiện ngành nghề để hỗ trợ là không phù hợp.

Tương tự như vậy, đối với biện pháp hỗ trợ DNNVV thông qua các chủ thể đầu tư vào chuỗi phân phối sản phẩm. Trước hết ‘chuỗi phân phối sản phẩm cho DNNVV” không phải là một phạm trù kinh tế hoàn chỉnh. Chẳng hạn, DNNVV ở lớp 1 trong chuỗi cung ứng thầu phụ công nghiệp chính là chuỗi phân phối sản phẩm của các DNNVV ở lớp 2, lớp 3, lớp 4, vậy họ có phải là đối tượng của chính sách này hay không? Và nhiều siêu thị, trung tâm mua sắm hiện nay cũng có thể hiểu là một chuỗi phân phối sản phẩm. Không kể các chủ thể đầu tư vào hệ thống chuỗi phân phối sản phẩm của DNNVV qua mạng. Vấn đề là Dự thảo Luật lại áp dụng một số chính sách ưu đãi trực tiếp doanh nghiệp đầu tư chuỗi phân phối sản phẩm với tiêu chí rất đơn giản: có 80% số lượng DNNVV tham gia chuỗi. Trong trường hợp này, ít nhất Dự thảo luật phải quy định mức sàn về số lượng doanh nghiệp tham gia thì biện pháp chính sách mới không dàn trải.

Một trong những điểm phải hết sức cẩn trọng đó là có một số quy định có tính chất “ giao thoa” với các đạo luật khác mà điều khoản chuyển tiếp chưa thực sự rõ rằng. Chẳng hạn như, Dự thảo Luật quy định về việc ưu đãi thuế TNDN sẽ được thực hiện theo Luật thuế TNDN , hay quy định về áp dụng chế độ kế toán cho DNNVV theo Luật kế toán, nhưng các tiêu chí về DNNVV lại được quy định ở các Nghị định hướng dẫn thi hành các Luật này và khác rất nhiều so với tiêu chí DNNVV được quy định tại Dự thảo Luật hỗ trợ DNNVV. Những vướng mắc này cần được giải đáp và các điều khoản chuyển tiếp cần được nghiên cứu kỹ, kể cả tính phù hợp về thời gian hiệu lực của Luật hỗ trợ DNNVV với năm tài chính.

Sáng tạo hơn trong phát triển các công cụ hỗ trợ DNNVV của Nhà nước.

Khoản 4 Điều 16 quy định về Quỹ khởi nghiệp sáng tạo (KNST) có thiết kế ban đầu như một Quỹ của Nhà nước nhưng tại dự thảo Luật gần đây nhất lại đưa ra quy định về Quỹ KNST tư nhân. Dự thảo đưa ra định nghĩa về Quỹ KNST tư nhân, song trên thực tế, những quỹ này đã và đang hoạt động ở Việt Nam dưới rất nhiều tên gọi khác như Quỹ đầu tư tư nhân; Quỹ đầu tư thiên thần; Quỹ đầu tư mạo hiểm…Nếu Dự thảo có mục tiêu xây dựng khuôn khổ pháp lý để các Quỹ tư nhân này hoạt động thì là một chuyện khác: cần rà soát lại khuôn khổ pháp lý hiện hành và điều chỉnh bổ sung các quy định liên quan đến Quỹ đầu tư tư nhân;

Hàm ý chính sách của Điều khoản này, theo quan điểm của tác giả, là việc hình thành Quỹ đầu tư khởi nghiệp sáng tạo có nguồn vốn của Nhà nước để cùng với các Quỹ đầu tư tư nhân rót vốn vào các DN KNST. Tuy nhiên, điều quan trọng và cái khó ở đây là phải đảm bảo nguyên tắc bảo toàn vốn Nhà nước, vì vậy, Quỹ đầu tư KNST không nên rót vốn trực tiếp vốn vào DN KNST mà nên đầu tư vào Quỹ đầu tư tư nhân với 02 điều kiện tiên quyết sau:

-Quỹ đầu tư tư nhân rót vốn vào DN KNST tối thiểu ở mức tương đương với Quỹ đầu tư KNST;

- Quỹ đầu tư tư nhân cam kết hoàn vốn gốc cho Quỹ đầu tư KNST trong trường hợp DN KNST gặp rủi ro.

Với cách thức nêu trên, Quỹ đầu tư khởi nghiệp sáng tạo sẽ giảm được chi phí vận hành và có thể trích nguồn từ Quỹ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa mà không cần phải thành lập một quỹ mới của Nhà nước.

Với hàm ý này, khoản 4 Điều 16 nên viết lại như sau:

  1. a) Quỹ đầu tư khởi nghiệp sáng tạo là Quỹ đầu tư của Nhà nước thực hiện góp vốn vào các quỹ đầu tư tư nhân để đầu tư thông qua hình thức góp vốn thành lập, mua cổ phần, phần vốn vào doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo nhưng không quá 30% tổng số vốn góp, vốn điều lệ của Quỹ đầu tư tư nhân;
  2. b) Phần góp vốn của Quỹ đầu tư khởi nghiệp sáng tạo vào doanh nghiệp không nhiều hơn phần góp vốn của Quỹ đầu tư tư nhân và tối đa là 49% tổng số vốn góp, vốn điều lệ của doanh nghiệp sau khi nhận đầu tư.
  3. c) Quỹ đầu tư tư nhân phải có điều kiện tài chính và cam kết bồi hoàn phần vốn của Quỹ khởi nghiệp sáng tạo trong trường hợp doanh nghiệp gặp rủi ro;
  4. d) Căn cứ điều kiện ngân sách, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định tham gia góp vốn vào các Quỹ đầu tư tư nhân để đầu tư cho khởi nghiệp sáng tạo nhưng không quá 30% vốn điều lệ,
  5. e) Quỹ đầu tư khởi nghiệp sáng tạo phải thoái phần vốn góp vào doanh nghiệp tối đa sau 05 năm kể từ thời điểm Quỹ đầu tư tư nhân góp vốn.

Xây dựng một hệ thống các tổ chức hỗ trợ DNNVV năng động và hiệu quả.

Do không phân biệt được ngay từ đầu về các hình thức hỗ trợ gián tiếp và hình thức hỗ trợ trực tiếp nên Dự thảo luật có thể dẫn đến sự hiểu lầm về về đối tượng được hưởng lợi. Trong khi Nhà nước không đủ nguồn lực để hỗ trợ trực tiếp cho hàng triệu DNNVV thì việc phát triển các hình thức hỗ trợ gián tiếp là xu thế chung trong nền kinh tế hiện đại ngày nay. Nguyên tắc chung là : Các cơ quan Nhà nước hạn chế tối đa sự can thiệp trực tiếp vào giao dịch của các DNNVV . Vì vậy, điểm mấu chốt là Dự thảo luật phải quy định được những hình thức hỗ trợ nào sẽ thực hiện gián tiếp nào, cách thức lựa chọn các đơn vị trung gian thực hiện hỗ trợ (hiệp hội doanh nghiệp, Cơ sở ươm tạo, các đơn vị cung cấp dịch vụ hỗ trợ kinh doanh: bao gồm cả dịch vụ công lần dịch vụ tư ). Cần lưu ý rằng hình thức hỗ trợ khác nhau thì đối tượng thực hiện hỗ trợ và đối tượng được hỗ trợ cũng khác nhau. Sau đây là một số ví dụ:

Dự thảo đã phân loại được 3 nhóm các tổ chức thực hiện công hỗ trợ DNNVV: Các cơ quan Nhà nước (Chính phủ, Bộ ngành UBND các tỉnh / Thành phố; VCCI và các Hiệp hội doanh nghiệp; Các nhà cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên. Các quy định về nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước đang bị dàn trải ở 9 Điều khoản (thay vì chỉ cần đề cập trong 1 hoặc 2 Điều khoản). Đó là chưa kể những nhiệm vụ như” xây dựng hệ thống đánh giá tín nhiệm DN được quy định tản mạn ở 3 Điều khoản, trong khi cái cần quy định đó là làm thế nào ngoài việc xây dựng hệ thống đánh giá tín nhiệm của Nhà nước, cần khuyến khích hệ thống đánh giá tín nhiệm tư nhân. Các nhiệm vụ của các Bộ / ngành chủ yếu lại là xây dựng văn bản hướng dẫn hỗ trợ (dự kiến có không dưới 10 nội dung hỗ trợ cần hướng dẫn) nên được quy định tại các Nghị định của Chính phủ mà Dự thảo Luật đã nêu để giảm bớt các loại văn bản có tính chất “Thông tư”. Quan trọng hơn nữa, việc liệt kê các nhiệm vù của các Bộ/ Ngành sẽ không thể đủ bởi nhiều nội dung hỗ trợ thuộc phạm vi trách nhiệm quản lý và phát triển của các Bộ ngành khác: Trong nội dung hỗ trợ phát triển cụm liên kết ngành sẽ phải có Bộ Nông nghiệp và phá triển Nông thôn, Bộ văn hóa Thể thao du lịch; Trong nội dung hỗ trợ khởi nghiệp sáng tạo sẽ phải có bộ Thông tin truyền thông.

Liên quan đến quy định nhiệm vụ cho VCCI và hiệp hội doanh nghiệp nhỏ và vừa và các hiệp hội ngành nghề tại điều 30 cũng có một số bất cập. Hệ thống các hiệp hội doanh nghiệp (hoạt động theo Nghị định 45) không chỉ có các hiệp hội DNNVV và các hiệp hội ngành nghề mà còn bao gồm cả các Hiệp hội doanh nghiệp ở các địa phương, vùng; Hiệp hội doanh nhân nữ Việt Nam; Hiệp hội doanh nhân trẻ.. mà 95% số hội viên của những Hiệp hội DN này là DNNVV. Hiện nhiều hiệp hội DNNVV ở các địa phương đã sáp nhập vào Hiệp hội doanh nghiệp của các tỉnh / thành phố. Theo điều tra sơ bộ, hiện chỉ có khoảng ½ số tỉnh/ Thành phố trên cả nước có hiệp hội DNNVV. Chính vì vậy 6 nhiệm vụ được nêu trong Điều 30 của Dự thảo luật cần được giao cho cả Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam, là cơ quan Đại diện quốc gia cho cộng đồng DN trong đó có các DNNVV, đồng thời cho tất cả các hiệp hội doanh nghiệp và hiệp hội ngành hàng.

Cuối cùng, để trả lời cho câu hỏi DNNVV nào sẽ nhận được hỗ trợ thì việc trước tiên đó là cơ chế xác nhận. Đối với những biện pháp hỗ trợ trực tiếp, cần có một cơ chế xác nhận tự động trên cơ sở các tiêu chí khoa học. Tiêu chí xác định càng rõ ràng, cơ chế xác nhận càng tự động thì phạm vi quyết định và tương ứng với đó là dư địa nhũng nhiễu càng giảm, và các DNNVV càng có nhiều hơn cơ hội để tiếp cận các hỗ trợ mà Luật quy định. Chính vì vậy mà bên cạnh việc xác định tiêu chí DNNVV thuộc diện được hỗ trợ cần có quy định hướng dẫn về cách áp dụng các tiêu chí, nhất là đối với các biện pháp hỗ trợ tài chính trực tiếp (miễn giảm thuế, bù giá, bù lãi suất..), đồng thời khẳng định tính linh hoạt của tiêu chí DNNVV khi áp dụng các biện pháp hỗ trợ gián tiếp, nhất là đối với 3 nhóm hỗ trợ theo mục tiêu.